Всемирный банк и Палестинские территории в 1990-2000-е гг.: цели, направления и результативность взаимодействия

Крупнейшим проектом ВБ на Палестинских территориях за период с 1993 до 2011 г. стал мультидонорский трастовый фонд, направленный на восстановление и развитие ПНА (Palestinian Recovery and Development Plan Multi Donor Trust Fund Project (PRDP TF), запущенный в 2008 году. Фонд работает в поддержку Плана по реформированию и развитию ПНА (ПРРП)[1], запущенного палестинскими властями в 2008 году. На сегодняшний день объемы предоставленного фондом финансирования Палестинских территорий превышают 1,4 млрд долл[2]. Главная цель этого фонда состоит в предоставлении поддержки палестинским властям в реализации и развитии их политической повестки дня через прямую поддержку бюджета. Фонд финансируется шестью странами: Австралия, Франция, Финляндия, Кувейт, Норвегия, Великобритания.

ПРРП – это план по реализации важнейших целей национальной политики и решению сопутствующих задач. Эти цели и задачи представляют собой создание политической повестки на будущее для развития ПНА и для реформирования ее политических институтов, разработку четкого описания порядка работы министерств, агентств и других государственных учреждений, создание базы для установления приоритетов в распределении финансовых ресурсов, разработку целей, которые должны быть достигнуты на национальном и министерском уровнях.

Фокус ПРРП заключается в определении того, что в трехлетней перспективе необходимо достигнуть палестинским властям во имя блага палестинского народа. Структура целей, задач и приоритетов политики ПРРП основывается на четырех фундаментальных принципах:

• Палестинская национальная администрация (ПНА) намерена с помощью реализации своей политики и программ поддерживать и подкреплять непоколебимое намерение палестинского народа оставаться на своей земле и продолжать добывать средства к существованию и строить свое государство, не поддаваясь давлению со стороны Оккупации.

• Политика и политические программы ПНА направлены на прекращение оккупации и создание независимого, жизнеспособного государства.

• Палестинское государство должно иметь возможность безопасно существовать в границах, существовавших до войны 1967 года, включая Восточный Иерусалим, Сектор Газа и Западный берег реки Иордан. Государство должно быть способно защитить своих граждан и их землю и собственность от вторжений, конфискаций и уничтожения, в соответствии с международным правом.

• Палестинское государство будет создано на демократических принципах и гуманистических ценностях. Его институты будут защищать права человека, религиозную толерантность и верховенство закона, поддерживать равенство полов, создавать среду для свободной рыночной экономики и служить нуждам наименее защищенных групп населения, для того, чтобы все граждане имели возможность в полной мере реализовать свой потенциал.

 

Таким образом, крупнейший проект ВБ на Палестинских территориях был направлен именно на поддержку укрепления государственности и развитие государственных институтов.

В сентябре 2011 года завершилось выполнение двухгодичной программы палестинского правительства «Палестина: закончить оккупацию, построить государство»[3], реализация которой также проходила с помощью Всемирного банка. По смыслу программа развивала идеи ПРРП. Эксперты ВБ отмечают прогресс в реализации целей программы, главной из которых является цель построения сильных государственных институтов. Тем не менее, фискальный кризис и снижение уровня экономического роста нивелировали усилия по их построению.

По мнению представителей ВБ, в вопросах, где эффективность правительства значит больше всего – безопасность и судебная система, экономическое развитие, предоставление государственных услуг – государственные институты Палестины выгодно отличались от многих игроков в регионе. Эти институты сыграли ключевую роль в создании экономического роста на Западном берегу реки Иордан (ЗБиГ) в 2000-е гг.

В то же самое время они отмечали, что этот рост был нестабильным, в основном опирался на помощь доноров, а не на частный сектор, деятельность которого оставалась осложненной израильскими ограничениями на доступ к природным ресурсам и рынкам. В таких условиях уменьшение объемов  помощи имело отрицательное влияние на экономику ПНА. Реальный рост ВВП, стабильно возраставший в 2009-2010 гг., снижался, начиная с 2011 г. Снижение объемов внешней помощи в первой половине 2011 г. также внесло свой вклад в фискальный кризис на Палестинских территориях.

Инвестиционный климат в ЗБиГ за рассматриваемый период улучшился за счет относительно низкого уровня коррупции, низких налогов и хороших механизмов защиты инвесторов. По информации глобального исследования Transparency International «Барометр мировой коррупции» 2010 года, 59% опрошенных заявили, что за последние 3 года уровень коррупции в ЗБиГ снизился, и только 22% сообщили о повышении уровня коррупции за тот же период. Так, например, в Ливане за тот же промежуток времени, по словам 6% респондентов, уровень коррупции понизился, а по мнению 82% - повысился[4]. Так, несмотря на то, что высокий уровень коррупции является серьезной проблемой для экономик стран региона, ЗБиГ избежали такой участи. Действительно, совместная работа палестинских властей и представителей частного сектора по борьбе с коррупцией должны быть оценена по достоинству, особенно если учесть тот факт, что многие государства с более совершенными и развитыми государственным институтами продолжают безуспешно пытаться создать эффективную систему взаимодействия между государством и частным сектором. В докладе 2011 года Doing Business[5] ЗБиГ находился выше Иордании, Египта, Ливана и Сирии по 4 из 9 ключевых индикаторов, включая налоговую систему и защиту инвесторов. Но все же следует отметить, что положение Палестинских территориях по показателям простоты открытия и ликвидации бизнеса были очень низкими. Из доклада Doing Business следует, что палестинские власти проделали хорошую работу, но у них впереди еще очень много работы по улучшению уровня работы частного сектора.

В свою очередь, страновой директор, отвечавший в ВБ на Палестинских территориях до августа 2016 года Стин Йоргенсен отмечал, что «динамичный частный сектор необходим для достижения экономического и социального прогресса на территориях ПНА, где доходы населения падают, а безработица растет. Обеспечение мобильности населения и капитала, а также доступа к ресурсам являются ключевыми факторами для построения доверия инвесторов и развития промышленности и сектора услуг, что в свою очередь приведет к росту экономики ПНА и защитит от будущего насилия».[6]

Всемирный банк выделял следующие проблемы, решение которых должно было  привести к росту частного сектора:

• Для максимизации эффекта реформ и достижений в построении государственных институтов существующие израильские ограничения на доступ палестинцев к ресурсам и рынкам должны быть сняты. В результате этого произойдет оживление частного сектора, что в свою очередь приведет к росту налоговой базы и снизит зависимость ПНА от внешней помощи. До этого ЗБиГ будут оставаться чувствительными к снижению потоков помощи, распределение потоков которых должно происходить внимательно.

• Продолжающаяся блокада Газы. В июне 2010 г. власти Израиля анонсировали решение о принципиальном изменении в режиме: все товары, не входящие в список запрещённых, были разрешены к провозу. С момента этого решения о смягчении блокады активность использование туннелей для нелегального перемещения товаров была снижена. Большая часть потребительских товаров стали ввозиться легально через пропускные пункты, а не через туннели. Тем не менее, строительные материалы, химические вещества и другие запрещенные к провозу товары, продолжают поступать на палестинские территории нелегальными маршрутами.

• Отсутствие доступа к ресурсам Зоны С. В исследовании ВБ, опубликованном в октябре 2013 года, утверждается, что если бы палестинским властям был передан контроль над Зоной С, ВВП ПНА мог бы вырасти на треть. Зона С представляет собой 61% территории Западного берега. По сути, она находится под контролем Израиля, палестинские же власти отвечают лишь за предоставление медицинских и образовательных услуг в Зоне.

• Отсутствие связи с Восточным Иерусалимом. Оно, по сути, «отрезает» 10 процентов населения Западного берега. А за счет того, что население Восточного Иерусалима имеет более высокий уровень дохода, чем жители Западного берега в целом, это отсутствие связи является значительной потерей рынка для предприятий Западного берега, а также потенциальных рабочих мест для них

• Один из главных факторов, ограничивающих инвестиции в Западный берег, является сложность и неопределенность процесса получения виз для иностранных инвесторов и технического персонала

• Палестинская банковская система остается крайне консервативной и зарегулированной государственными финансовыми органами[7]

 

Таким образом, построение государственных институтов на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газа в период до «Арабского пробуждения» было приоритетным направлением деятельности Всемирного банка на Палестинских территориях. В тесной координации с палестинскими властями реализовывались достаточно крупные проекты, реализуемые, правда, с неоднозначной степенью результативности и в небольшом количестве.

Всемирный банк часто сталкивался с существенными препятствиями, негативно влиявшими на возможности оказания им заметного эффекта на положение дел на Палестинских территориях.

При всех попытках проводить экономические реформы, Банк неизменно наталкивается на стопорящие эти реформы факторы, из-за которых ему приходится по большей части ограничиваться локальными проектами, которые на сегодняшний день не имеют критического влияния на общую ситуацию. Соответственно, по итогам деятельности в ПНА в 1990-2000-е гг. руководство Банка пришло к однозначному выводу о том, что для появления окна возможностей и решения экономических вопросов и оказания действительно эффективного содействия ее развитию, требовалось, прежде всего, политическое решение ситуации, сложившейся на Палестинских территориях.

 

[1] http://www.mopad.pna.ps/en/attachments/article/2/National%20Plan%202008-2010.pdf

[2] http://www.worldbank.org/en/programs/palestinian-recovery-and-development-program-trust-fund#3

[3] http://powerbase.info/images/6/65/Fayyad_plan_section.pdf

[4] https://www.transparency.org/gcb201011

[5] http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2011

[6] http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2015/06/21/world-bank-grants-55-million-for-palestinian-development

[7] http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/Resources/WorldBankSep2010AHLCReport.pdf